Contrat d’engagement et culture de performance : La méthode DOGBE

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Assiste-t-on à la « tchatcherisation » de l’administration togolaise ? En tout cas, les premiers pas de Mme Victoire Tomégah-Dogbé à la tête du gouvernement semblent emprunter la même démarche que celle initiée dans les années 80  par l’ex Première ministre anglaise Margaret Tchatcher et fondée sur la politique des « 3  E » : Economie, Efficacité, Efficience.


Une tribune de BABALE Wadouféi, Docteur en droit Public. Assistant à la Faculté de Droit et des Sciences Politiques de l’Université de Kara

Les couleurs sont annoncées dès  la passation de service : Mme Tomégah-Dogbé imposera la culture du résultat. Dans sa Déclaration de politique générale devant l’Assemblée nationale, la cheffe du gouvernement déclare que « dans les prochains jours, le gouvernement s’attachera à détailler la présente Déclaration de politique générale en lettres de mission ministérielles, structurées, opérationnelles et intégrées dont la mise en œuvre sera suivie au travers d’un dispositif de gouvernance recentré. Chaque membre du gouvernement sera redevable de la mise en œuvre de sa feuille de route … »[1]. Alliant les actes à la parole, les ministres ont reçu leur contrat d’objectifs lors du séminaire gouvernemental du 12 octobre 2020. Tous les ingrédients d’une transformation  du management public au Togo, semblent donc réunis.

Le contrat d’objectifs ou de performance fixe les orientations stratégiques d’une structure pour mieux répondre aux attentes des citoyens de l’Etat et du monde économique. Il s’agit de gouverner l’Etat comme une entreprise en intégrant culture démocratique et culture de gestion. Mais il faut relever tout de même que l’Etat n’est pas une entreprise. En effet, l’organisation publique connait de fortes spécificités et elle a besoin de décrire ses produits, de les mesurer, de les piloter pour remplacer le moteur que constitue dans une entreprise la recherche du profit. Le contrat d’objectifs et de performance prend alors des formes spécifiques dans les services publics en tenant compte de l’efficacité finale de ses actions ou l’efficacité socio-économique, ainsi que la qualité des services rendus aux usagers. Cette nouvelle gestion publique modifie ainsi le système administratif.

La gestion de l’administration a changé et le changement, c’est que la bureaucratie pâlit et s’efface de plus en plus devant la nouvelle gouvernance publique. En effet, on assiste à la consécration de la réalisation de résultats, via le respect du principe de la transparence et la responsabilisation des gestionnaires publics. La philosophie qui sous-tend ce changement est que les gestionnaires publics doivent se fixer des objectifs. Dans cette dynamique, chaque ministre doit établir un plan stratégique. Ce dernier fixe le cap avec des objectifs clairs et les cibles de résultats. Le point de chute est la reddition de comptes dans un rapport annuel de performance.

Gérer l’Etat comme une entreprise est aujourd’hui le leitmotiv de la nouvelle gouvernance publique[2]. L’amélioration de la compétitivité de notre économie passe par cette manière de gouverner. Mais les impératifs de résultats ne doivent pas occulter les contraintes à la fois structurelles et conjoncturelles. L’organisation administrative telle qu’elle est, ne constitue pas déjà un frein à ce nouvel élan ? La crise de confiance grandissante de notre société favorise-t-elle l’éclosion de ce nouveau management public ? L’accroissement des stéréotypes par l’enjeu de légitimité ne remet-il pas en cause le contrat d’objectifs ? Au final, le contrat d’objectifs ne peut-il s’avérer n’être qu’un effet d’annonces ?

Le processus managérial en cours dans notre pays est salutaire. La démarche managériale s’appliquera aussi bien au niveau des politiques publiques qu’au niveau de la gestion de l’organisation administrative. Il est « temps de s’éloigner de la représentation figée et dichotomique de politiques publiques nobles et directrices, qui seraient suivies d’un management public exécutant et instrumental »[3]. Pour y parvenir, il faut établir un véritable équilibre entre la responsabilité et la liberté de gestion des gestionnaires publics avec en toile de fond, la reddition des comptes.

Ainsi l’on peut dire qu’on assiste à une véritable révolution de la gestion publique, qui devra cependant prendre en compte certains paramètres.

Une culture de performance annoncée

L’introduction de contrats d’objectifs qui découle directement de la logique de résultats exprime la volonté de rapporter les coûts à l’efficacité des politiques publiques. Les contrats d’objectif ou de performance sont  en quelque sorte la liberté de gestion contre l’engagement de résultats. C’est une véritable révolution qui se propage comme une onde de choc dans le monde.

Il y a lieu de noter que dans le système classique de gestion publique,  l’accent est mis sur les moyens et les résultats attendus ne sont pas  pilotés. Dans cette dynamique, les vrais gestionnaires sont ceux qui sont capables de consommer les crédits donc les moyens alloués. Cela se comprend dans la mesure où l’administration se résumait à la conformité aux règles et respect de la hiérarchie. Et comme l’a si bien dit Bernard ABATE :  « l’administration est comme une armée qui marche au pas. C’est le règne de la circulaire »[4].

Ce système de gestion a démontré ses vertus. Il a permis à l’Etat de se faire en répondant aux défis de l’éducation,  de la santé,  de l’aménagement du territoire. Mais ce système, loin de tirer sa révérence,  a montré ses faiblesses. Il lui faut substituer un nouveau modèle qui est la gestion par objectif ou axée sur la performance. En effet, la recherche de la régularité ne suffit plus. La bureaucratie est efficace pour faire marcher au pas les ministères mais le respect de la seule norme ne permet plus à l’Etat de répondre efficacement aux attentes des citoyens.

Dans ces conditions, le contrat d’objectif ou de performance est un modèle alternatif qui permet à l’Etat de se refaire. Cette gestion par objectif vient bouleverser les logiques traditionnelles. Ici, ce sont les résultats qui sont attendus des ministres avec la signature des contrats d’objectif.

Ces contrats fixent des objectifs et les niveaux de performance assignés aux ministres ainsi que les modalités de reporting. En contrepartie d’engagement sur les résultats, les ministres vont bénéficier ainsi d’une grande souplesse de gestion avec la seule obligation très stricte de rendre compte à la cheffe du gouvernement.

Ces contrats d’objectifs offrent plusieurs avantages. En réalité, ils permettent un meilleur pilotage de l’action publique. Le contrat a pour rôle de concrétiser les engagements réciproques des deux parties autour d’intérêts communs. Il s’agit ainsi d’une référence partagée et d’une clarification des engagements réciproques.

Par la signature du contrat d’objectifs, les ministres s’engagent à atteindre des objectifs tandis que l’autorité hiérarchique s’engage, elle, à mettre à disposition les moyens jugés nécessaires pour l’atteinte des objectifs. De plus, ces contrats donnent une visibilité à l’action publique sur le moyen terme.

Le caractère pluriannuel constitue en effet, une caractéristique majeure du contrat de performance.

La nouvelle équipe gouvernementale en prenant cet engagement, s’inscrit dans une nouvelle culture. Les ministres doivent ainsi chaque année publier un rapport annuel de performance qui précise notamment les stratégies adoptées pour l’atteinte des objectifs et les difficultés rencontrées. Dans cette dynamique, la responsabilité des ministres prend une nouvelle tournure. A la responsabilité politique, se greffe une responsabilité managériale[5].

La responsabilité politique du ministre ne peut jouer qu’au sein du parti dans la mesure où juridiquement le parlement ne peut qu’engager la responsabilité collective du gouvernement. Or, avec le fait majoritaire et la discipline des députés au Togo, la motion de censure a de beaux jours devant elle. Mais la seule possibilité pour le premier ministre est d’enjoindre au ministre qui n’a pas atteint ses objectifs de démissionner. Dans ce cas aussi, il faut tenir compte du poids de ce ministre dans le gouvernement et surtout dans le parti. En effet, certains ministres sont tout puissants et considérés comme  incontournables ceux-ci profitent de ces avantages pour tenir leur portefeuille, selon leur bon vouloir.

Pour une gestion performante, il faut allier responsabilité politique et managériale. Cette dernière incitera à l’atteinte des objectifs avec des implications à la fois positives et négatives. En effet, un ministre qui n’arrive pas à atteindre ses objectifs connait déjà son sort pour le prochain gouvernement. La responsabilité managériale sera essentiellement engagée au regard du compte rendu définitif sur la gestion, explicitant les résultats obtenus ainsi que les écarts éventuellement constatés. Désormais, la responsabilité managériale porte principalement et en premier lieu sur les résultats à atteindre. A chaque niveau de déclinaison, une série d’objectifs sera fixée dans un document cadre et, en fin de gestion, le compte rendu sur les résultats permettra de mesurer les écarts de réalisation et d’en tirer toutes les conséquences. Cependant, le simple écart entre les objectifs et les résultats n’entraine pas automatiquement la responsabilité du gestionnaire. Comme l’analyse André Barilari, « les causes de résultats insuffisants peuvent en effet relever de plusieurs facteurs dont il faut apprécier la pondération. Il s’agira de déterminer l’incidence éventuelle d’un changement imprévu de contexte, d’un irréalisme dans la fixation des cibles de résultats, d’une insuffisance structurelle des moyens attribués par rapport aux résultats attendus, d’une gestion ou d’un comportement insuffisants des responsables »[6].

Le système de contrat de performance en cours au Togo est salutaire. Il  rejoint ainsi les pays[7] qui ont expérimenté ce système et où les résultats sont probants. Il s’agit d’un vecteur puissant d’incitation à la gestion par la performance. Mais cette nouvelle culture a ses exigences qu’il faudrait prendre en compte.

Une culture de performance exigeante

 La gestion axée sur les résultats est un passage obligé pour les Etats. Mais il s’agit d’une démarche qui exige un lourd investissement des équipes pour la mener à bon port. Elle transforme la dynamique de l’Etat. L’Etat puissance publique qui commande doit descendre de son piédestal pour être à l’écoute des citoyens. La performance dans cette dynamique, revivifie la démocratie avec l’obligation de rendre compte. Mais cette fièvre de la culture de résultats est conditionnée. Il s’agira dans cette brève réflexion d’énumérer quelques exigences.

L’exigence de moyens : Il s’agit ici des moyens tant financiers qu’humains. Une fois les objectifs fixés, il faut donner les moyens financiers aux ministres afin qu’ils puissent mettre en œuvre les politiques publiques. Mais il faut retenir que l’atteinte de certains objectifs n’exigera pas nécessairement des moyens financiers. Il s’agira de mobiliser les agents publics.

Cette capacité de mobilisation dépendra du management de chaque ministre. Puisque l’on est en présence d’une administration publique, le manager est appelé à gérer la complexité et doit apporter ordre et cohérence. Ainsi, au-delà de ses compétences managériales, les ministres doivent être des leaders en montrant la voie à suivre. Ils doivent savoir agir et faire agir dans des environnements complexes, incertains et souvent turbulents.

L’exigence de la culture de l’intérêt général : parler de la culture de l’intérêt général peut paraitre provocateur dans la mesure où dans l’entendement général,  l’Etat est par nature providentiel et  les fonctionnaires sont naturellement soucieux du bien public et porteurs de l’intérêt général. Il s’agit d’une vision erronée puisque « les agents des services publics, comme les salariés du secteur privé ont des motivations et des intérêts privés »[8].

La démarche de la culture de résultats questionne l’essence même du service public fondée sur des principes d’éthique de redistribution et de l’intérêt général. En effet, l’intérêt général est un catalyseur de la performance en contribuant à surveiller la corruption et la fraude. L’intérêt général entraine le patriotisme qui est un don de soi, des sacrifices pour sa patrie.

L’exigence de l’éthique au service de la performance : l’éthique n’est pas incompatible avec la performance. A l’heure où le monde est secoué par les grands scandales financiers et économiques, où le concept de crise semble perdurer, à l’heure où les questions de bonne gouvernance et d’honnêteté font l’objet de débat public, la question de l’éthique prend une acuité particulière. Ainsi, le défi à relever reste fondamentalement celui de l’éthique.

L’avenir de la mise en œuvre de la culture de résultats passe par le renforcement de l’éthique, du retour à l’idée de jugement moral sur l’activité des ministères et le rendement des fonctionnaires. L’éthique pourrait alors être une voie de réduction des risques de comportements opportunistes. C’est une condition préalable pour que le citoyen togolais accorde sa confiance à l’administration.

L’exigence du dialogue de gestion : c’est le dispositif certainement le plus fondamental. Selon André BARILARI, « le dialogue de gestion est la mise en place des objectifs et des moyens »[9]. Le dialogue de gestion ne consiste pas en un échange simple de documents.

Il s’agit de mobiliser les informations nécessaires sur l’action des services de façon à vérifier que leur trajectoire reste conforme aux objectifs fixés. Ainsi, le dialogue mobilise tous les agents à tous les niveaux autour de la notion de performance. Dans la pratique, il s’agit d’organiser des réunions régulières afin d’examiner l’état de réalisation des objectifs fixés.

C’est un lourd investissement des acteurs qui est demandé. Pour la réalisation de ces objectifs, un certain nombre de processus s’avère indispensable. Il faut d’abord  un processus d’appropriation de la stratégie et des objectifs ; et ensuite  un processus de la programmation des activités et la détermination des enveloppes de moyens qui devrait être un processus annuel.

En définitive, l’on peut dire que le Togo s’engage dans une autre culture, celle de résultats. L’implication des hommes politiques est déjà rassurante car, « plus la réforme sera portée et soutenue par les hommes politiques à haut niveau de responsabilité, plus elle aura de chance d’être adoptée et effective »[10]. Cette volonté politique doit être soutenue par tous les acteurs car la culture de résultats va permettre une dynamique du progrès. Rendez-vous dans un an pour les premiers rapports annuels de performance.

Sans trop faire l’apologie de la démarche rendez-vous dans un an pour « déguster » ensemble  les rapports annuels de performance.

[1] Victoire Sidemeho TOMEGAH-DOGBE, Déclaration de politique générale, Discours devant l’Assemblée nationale, 2 octobre 2020, p. 13

[2] Wadouféi BABALE, L’exigence de performance dans le processus budgétaire au sein des Etats membres de l’UEMOA, Thèse, Université de Lomé, 2018, p. 1.

[3] Sylvie TROSA, La crise du management public. Comment conduire le changement ?, Bruxelles, De Boeck, 2012, p. 12.

[4] Bernard ABATE, La nouvelle gestion publique. Ce que nous avons appris, Paris LGDJ, 2014, p. 18.

[5] « La responsabilité managériale est simple à caractériser, elle repose sur la jonction dans une même main d’objectifs (cibles de résultats) et de moyens (enveloppe de crédits) et dans la liberté d’emploi de ces moyens (fongibilité et marges de manœuvre) avec pour contrepartie le fait d’assumer ces résultats, c’est-à-dire les conséquences du succès et de l’échec ». Voir André BARILARI, « Réforme de la gestion publique et responsabilité des acteurs », AJDA, 2005, p. 698.

[6] André BARILARI, « Réforme de la gestion publique et responsabilité des acteurs », AJDA, 2005, p. 700

[7] On peut citer la Grande Bretagne depuis 1998

[8] Maya BACACHE-BEAUVALLET, « 4. Management public et logique de gestion dans l’administration : Quel bilan ? », Regards croisés sur l’économie, n° 18, 2016/1, p. 66.

[9] BARILARI (André), « Réflexion sur la gouvernance des programmes LOLF », Revue française d’administration publique, n° 157, 2016/1, p. 216.

[10] Stephen SHARPLES et Charles TELLIER, « Réformes des finances publiques en Afrique et nouveaux mécanismes d’aide et d’allègement de la dette », Afrique contemporaine, n° 223-224, 2007/3, p. 262.

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